TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1759/25
COMPETENCIA DE LA JURISDICCIÓN CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA-Reclamaciones por servicios hospitalarios prestados a pacientes bajo subcuenta del seguro de riesgos catastróficos y accidentes de tránsito-ECAT
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
SALA PLENA
AUTO 1759 DE 2025
Referencia: Expediente CJU-7083
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta, el Juzgado 5 Administrativo Oral de Cúcuta y el Juzgado 4 Laboral del Circuito la misma ciudad.
Magistrado ponente:
Miguel Polo Rosero
Bogotá D.C., doce (12) de noviembre de dos mil veinticinco (2025).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular, la prevista por el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución política, profiere el presente auto respecto del asunto de la referencia, de acuerdo con los siguientes:
I. ANTECEDENTES
1. El 6 de noviembre de 2020[1], el apoderado de la Fundación Institución Prestadora de servicios de Salud de la Universidad de Pamplona IPS UNIPAMPLONA en liquidación presentó demanda ejecutiva en contra de La Fiduprevisora S.A y Fiducoldex S.A., sociedades que conforman el Consorcio SAYP 2011, por haber fungido como administrador fiduciario de los recursos del Fosyga hasta el 31 de julio de 2017, con el fin de que paguen las facturas por gastos de transporte y prestación de servicios de salud que la demandante prestó, según lo establecido en los artículos 29 al 32 del Decreto 056 de 2015[2], las cuales, ascienden a un total de dos mil cuatrocientos cincuenta y tres millones seiscientos cincuenta y ocho mil novecientos veintiséis pesos ($2.453.658.926)[3].
2. El 13 de noviembre de 2020, después de haberse repartido la demanda, el Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta libró mandamiento de pago, conforme a lo solicitado[4].
3. El 24 de mayo de 2022, el demandante modificó la demanda para incluir en la parte pasiva al Ministerio de Salud y Protección Social, y a la unión temporal Fosyga 2014[5].
4. El 5 de marzo de 2025, el Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta declaró probada la excepción previa de falta de jurisdicción y falta de competencia incoada por la apoderada de Fiducoldex S.A. y Fiduprevisora S.A., de conformidad con los autos 852 de 2021, 722 de 2023y 2545 de 2023 proferidos por la Corte Constitucional, mediante los cuales se asigna la competencia para conocer de procesos ejecutivos por facturas del servicio de salud corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, pues lo que se pretende es el cobro de facturas por servicios extraordinarios no incluidos en el plan general de beneficios y a las reclamaciones por eventos Catastróficos y Accidentes de tránsito ECAT con cargo a los recursos de las subcuentas correspondientes del fondo de solidaridad y garantía -FOSYGA del Sistema General de Seguridad Social en Salud[6].
5. El 3 de abril de 2025, el Juzgado 5 Administrativo Oral de Cúcuta consideró que la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo no es la llamada a conocer del asunto, toda vez que a través de la demanda, la parte actora solicita el cobro de una serie de facturas por la suma de $2.453.658.926 por concepto de capital, correspondiente al pago de gastos de transporte y prestación de servicios de salud[7], controversia que no se enmarca en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011. A juicio del mencionado juzgado, es la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral la llamada a conocer de este tipo de procesos en virtud de lo previsto en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y en los autos 788 de 2021, 1410 de 2024 y 113 de 2025 proferidos por la Corte Constitucional[8].
6. El 7 de julio de 2025, el Juzgado 4 laboral del Circuito de Cúcuta plateó un conflicto entre jurisdicciones y remitió el asunto a la Corte Constitucional al estimar que el objeto de la litis se trata de la financiación de servicios de salud ya prestados, que no se aplica a controversias relativas a la prestación de los servicios de la seguridad social que se susciten entre afiliados, beneficiarios o usuarios, los empleadores y las entidades administradoras o prestadoras, conforme a lo previsto en el numeral 4 del artículo 2 del CPT y SS. Contrario a ello, se trata de la solicitud de pago de indemnización por gastos de transporte y prestación de servicios de salud según lo establecido en los artículos 29 al 32 del Decreto 056 del 14 de enero de 2015, los cuales, deben ser asumidas con cargo a la Subcuenta del seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito ECAT ( )[9]. Además, destacó que esta tesis corresponde a lo señalado por la Corte Constitucional en el auto 240 de 2024.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
A. Competencia
7. La Corte Constitucional es competente para resolver los conflictos entre jurisdicciones, de conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, adicionado por el artículo 14 del Acto Legislativo 02 de 2015.
B. Presupuestos del conflicto entre jurisdicciones
8. Los conflictos de competencia entre jurisdicciones se presentan cuando dos o más autoridades que administran justicia y pertenecen a distintas jurisdicciones, se disputan el conocimiento de un proceso, bien sea porque estiman que a ninguna le corresponde (negativo), o porque consideran que es de su exclusiva incumbencia (positivo)[10]. De manera reiterada, la Corte ha considerado que para que se configure estos conflictos, es necesario que se acrediten tres presupuestos: subjetivo, objetivo y normativo, los cuales se explican en el siguiente cuadro:
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Presupuestos que acreditan un conflicto entre jurisdicciones |
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Subjetivo |
Exige que la controversia se suscite, por al menos, dos autoridades que administren justicia y pertenezcan a diferentes jurisdicciones[11]. |
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Objetivo |
Implica que la disputa debe recaer sobre el conocimiento de una causa de naturaleza judicial, no política o administrativa, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional[12]. |
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Normativo |
Requiere que las autoridades en colisión hayan manifestado expresamente las razones de índole constitucional o legal, por las cuales consideran que son competentes o no para conocer del asunto concreto[13]. |
C. Competencia de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en materia de recobros judiciales al estado por servicios médicos prestados a pacientes con cargo a la subcuenta ECAT.
9. De conformidad con el Decreto 056 de 2015, la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) hace parte de la ADRES y tiene como finalidad cubrir la atención en salud, las indemnizaciones y demás gastos que la normativa disponga, cuando se presenten daños ocasionados a las personas en circunstancias específicas. Entre estas se incluyen los accidentes de tránsito sin cobertura del SOAT, los desastres naturales, los atentados terroristas y otros eventos que el Ministerio de Salud y Protección Social determine. En tal sentido, corresponde al Estado, a través de la Subcuenta ECAT de la ADRES, asumir, entre otras obligaciones, el pago de los servicios de salud que requieran quienes resulten afectados por dichas situaciones.
10. La Sala Plena de la Corte Constitucional ha conocido diversos conflictos relacionados con la reclamación de pagos derivados de servicios, procedimientos e insumos suministrados por distintas IPS a víctimas de accidentes de tránsito, cuyo reconocimiento correspondía a la Subcuenta ECAT de la ADRES. En todos estos casos, la Corte ha concluido que la competencia radica en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, conforme a lo dispuesto en el artículo 104 del CPACA, por cuanto la controversia se dirige contra un acto administrativo expedido por la ADRES[14], pues después de tramitada la solicitud y la auditoría que le corresponde realizar a la ADRES para definir si aprueba o no las facturas en los términos del artículo 2.6.1.4.3.12 del Decreto 780 de 2016, esta entidad bien puede aprobar o rechazar el pago de las sumas en controversia, consolidando o negando con ello la existencia de la obligación[15].
11. El alcance de esta regla se amplió mediante el auto 1277 de 2023, con el objeto de incluir aquellos procesos en los que se formule una demanda ejecutiva. En esa oportunidad, la Corte conoció de un conflicto entre jurisdicciones suscitado con ocasión de una demanda ejecutiva incoada por una IPS para obtener el reconocimiento de las facturas pendientes por la prestación de servicios médicos a pacientes víctimas de accidentes de tránsito, cuyo pago debía realizarse con cargo a la Subcuenta ECAT de la ADRES. La Corte concluyó que la competencia correspondía a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, dado que el examen de tales recobros forma parte de un procedimiento administrativo, lo cual impone la aplicación de la regla general de competencia prevista en el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Adicionalmente, precisó que dicho trámite administrativo no guarda relación directa con la prestación de servicios dentro del Sistema General de Seguridad Social, en tanto no involucra conflictos entre afiliados, beneficiarios, usuarios ni empleadores, razón por la cual no resulta aplicable la cláusula de competencia atribuida a la jurisdicción ordinaria laboral en el artículo 2.4 del CPTSS.
12. En la mencionada providencia, la Sala Plena fijó la siguiente regla de decisión: [l]a competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.
13. Igualmente, es importante destacar que la Corte ha sostenido que, al margen del tipo de acción ejercida por los demandantes, cuando se interpone una demanda para obtener el pago de facturas derivadas de servicios efectivamente prestados a víctimas de accidentes de tránsito y que deben sufragarse con cargo a la Subcuenta ECAT, la competencia corresponde a los jueces de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Esta conclusión se ha mantenido incluso en escenarios en los que los accionantes han promovido acciones judiciales propias de la Jurisdicción Ordinaria Laboral, como la demanda ordinaria laboral[36]. Ello obedece a que, en todos los casos, lo que se debate es el reconocimiento y pago de servicios ya prestados, sujetos a la verificación y aprobación previa por parte de la ADRES mediante un procedimiento administrativo, sin que esté en juego la prestación misma de los servicios de seguridad social ni los conflictos entre sus afiliados, beneficiarios o usuarios[16].
D. Examen del caso concreto
14. En el asunto objeto de decisión, se cumple con los tres presupuestos para la configuración de un conflicto entre jurisdicciones, por las siguientes razones:
(i) Presupuesto subjetivo: el conflicto se suscitó entre el Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta, el Juzgado 5 Administrativo Oral de Cúcuta y el Juzgado 4 Laboral del Circuito la misma ciudad.
(ii) Presupuesto objetivo: se acreditó una causa judicial respecto de la cual se alegó la falta de jurisdicción para dirimirla, específicamente, se trata del conocimiento de la demanda ejecutiva formulada por la IPS UNIPAMPLONA en liquidación en contra de La Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A., el Ministerio de Salud y Protección Social, y la unión temporal Fosyga 2014.
(iii) Presupuesto normativo: se verificó que las tres autoridades judiciales en conflicto citaron y justificaron su falta de jurisdicción. Así, Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta consideró que la competencia es de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, de conformidad con los autos 852 de 2021, 722 de 2023y 2545 de 2023 proferidos por la Corte Constitucional; por su parte, el Juzgado 5 Administrativo Oral de Cúcuta consideró que controversia que no se enmarca en el artículo 104.6 de la Ley 1437 de 2011, sino que corresponde a la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad Laboral en virtud de lo previsto en el artículo 2.5 del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social y en los autos 788 de 2021, 1410 de 2024 y 113 de 2025 proferidos por la Corte Constitucional. Finalmente, el Juzgado 4 Laboral del Circuito de Cúcuta estimó que no se trata de una controversia que se pueda enmarcar en el artículo 2.4 del CPT y SS, y que ello corresponde con lo decidido por la Corte Constitucional en el auto 240 de 2024.
15. Superado el anterior estudio, es necesario aplicar la regla establecida en el auto 1277 de 2023 y atribuir la competencia de este asunto a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Lo anterior, toda vez que las pretensiones de la demanda se dirigen a obtener el pago de las facturas por gastos de transporte y prestación de servicios de salud que la demandante prestó, según lo establecido en los artículos 29 al 32 del Decreto 056 de 2015.
E. Regla de decisión
17. De acuerdo con lo previsto en el auto 1277 de 2023, [l]a competencia judicial para conocer asuntos relacionados con el pago de reclamaciones judiciales al Estado por servicios prestados a pacientes que entran en la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito -ECAT- recae en la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en virtud de lo dispuesto en el inciso primero del artículo 104 de la Ley 1437 de 2011. Este tipo de controversias no corresponde a las previstas en el numeral 4º del artículo 2° del Código Procesal del Trabajo y de la Seguridad Social, en la medida en que no se relacionan, en estricto sentido, con la prestación de los servicios de la seguridad social. En cambio, se trata de litigios presentados exclusivamente entre entidades administradoras y relativos a la financiación de servicios ya prestados, que no afectan a afiliados, beneficiarios o usuarios, ni a empleadores.
Con base en lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
III. RESUELVE
Primero: DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta, el Juzgado 5 Administrativo Oral de Cúcuta y el Juzgado 4 Laboral del Circuito la misma ciudad, en el sentido de DECLARAR que 5 Administrativo Oral de Cúcuta es la autoridad competente para conocer de la demanda instaurada por la IPS UNIPAMPLONA en liquidación en contra de La Fiduprevisora S.A., Fiducoldex S.A., el Ministerio de Salud y Protección Social, y la unión temporal Fosyga 2014.
Segundo: REMITIR el expediente CJU-7083 al Juzgado 5 Administrativo Oral de Cúcuta para que continúe con el trámite del proceso y para que comunique la presente decisión a los interesados, incluyendo a los Juzgado 1 Civil del Circuito de Cúcuta y Juzgado 4 Laboral del Circuito la misma ciudad.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Presidente
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Magistrada
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Archivo, 043001Repartopdf.
[2] Por el cual se establecen las reglas para el funcionamiento de la Subcuenta del Seguro de Riesgos Catastróficos y Accidentes de Tránsito (ECAT) y las condiciones de cobertura, reconocimiento y pago de los servicios de salud, indemnizaciones y gastos derivados de los accidentes de tránsito, eventos catastróficos de origen natural, eventos terroristas o los demás eventos aprobados por el Ministerio de Salud y Protección Social en su calidad de Consejo de Administración del Fosyga, por parte de la Subcuenta ECAT del Fosyga y de las entidades aseguradoras para operar el SOAT.
[3] Archivo, 044002Demandapdf.
[4] Archivo, 051009AutoLibraMandamientopdf.
[5] Archivo, 076034DemandanteReenviaReformapdf.
[6] Archivo, 217174AutoResuelveExcepcionPreviaDeclaraFaltaCompetTemiteJuezAdmtivopdf.
[7] Archivo, 033006Autodeclarafa_AutoDeclaraFaltaJuripdf NroActua 4pdf.
[8] Ibidem.
[9] Archivo, 237AutoProponeConflictoCompetenciapdf.
[10] Corte Constitucional, autos 345 de 2018, 328 de 2019 y 452 de 2019.
[11] Corte Constitucional, auto 452 de 2019, a través del cual se reitera el auto 155 de 2019. En idéntico sentido, auto 556 de 2018, reiterado por los autos 691 de 2018 y 716 de 2018.
[12] Así las cosas, no existirá conflicto cuando se evidencie que el litigio no está en trámite o no existe o el debate procesal se centra sobre una causa de carácter administrativo o político, pero no jurisdiccional.
[13] No existirá conflicto cuando se evidencie que, a pesar de concurrir formalmente dos autoridades judiciales, una de ellas no ha rechazado su competencia o manifestado su intención de asumirla; o la exposición sobre la competencia desplegada por las autoridades en conflicto no tiene, al menos, aparentemente, fundamento normativo alguno, al sustentarse únicamente en argumentos de mera conveniencia.
[14] Corte Constitucional, autos 861 de 2021, 841 de 2021, 286 de 2022. 437 de 2023, 1277 de 2023 y 240 de 2024, entre otros.
[15] Corte Constitucional, auto 240 de 2024.
[16] Corte Constitucional, auto 240 de 2024.